柳海民满莹 | 高质量教育体系建设：理论辨识与战略选择

admin · 发表于 2026-4-24 09:49:44

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转载自《教育研究》杂志
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柳海民东北师范大学教育学部教授
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满莹东北师范大学教育学部博士生

摘要
建设高质量教育体系不仅是教育强国的筑基工程，也是中国向全球教育议题提出的发展方向，蕴含鲜明的中国特色。高质量教育体系的科学内涵是“政策—学理—实践”三重表达的整体统一，具有“公平—优质—新质”进阶互构的时代特征。高质量教育体系建设的根本动因源于国家的制度统筹力驱动、民族认同的文化内驱力引领以及人才培养的创新实践力支撑。当前，我国教育体系建设已由规模扩张转向结构升级，迈向高质量亟待解决教育体系内部协同性与外部保障性问题。基于此，建设高质量教育体系须以立法立规为核心，推进教育法法典化、完善政策链、建设标准群，增强政策供给的有效性；以新质引领为驱动，达成目标创新、过程突破与结果跃升，探索体系建设的靶向突破；以技术赋能为保障，借助大数据、数智化和虚实共生等新型手段，提升资源配置及体系运行效能，从而在方法论层面贡献高质量教育体系建设的中国方案。

［关键词］教育强国；高质量教育体系；科学内涵；技术赋能；政策供给

2022年党的二十大报告、2024年政府工作报告等党和国家文件多次提出“建设高质量教育体系”的政策话语，标志着我国教育进入高质量、体系化建设阶段。2025年，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《教育强国纲要》），提出“到2035年，建成教育强国。党对教育事业全面领导的制度体系和工作机制系统完备，高质量教育体系全面建成”的主要目标，进一步明确建设高质量教育体系已成为教育强国的筑基工程和未来十年我国教育事业发展的核心任务。

在教育强国背景下，辨识高质量教育体系的科学内涵与时代特征，明晰我国教育体系建设的已有成就与迈向高质量的现实挑战，进而探讨如何通过路径创新推动高质量教育体系建设是学界必须回答的问题。教育学科作为高质量教育体系建设的智力引擎，亟待从本质属性、价值取向、认知范式与路径方法等层面作出时代回应，以具备中国特色、中国风格与中国气派的“自主话语”为高质量教育体系建设提供理论引领与实践参考。

一、高质量教育体系研究的多元学术视野

在当前推进教育强国建设的宏观背景下，建设高质量教育体系已成为国家教育发展的战略重心，也日益成为学界关注的焦点。学者围绕这一主题展开了多维度的探讨，逐步形成了具有层次性、系统性的研究图景。

（一）立标对标：厘清高质量教育体系的顶层依据与相关理论

从政策语境来看，高质量教育体系被纳入“实施科教兴国战略—建设教育强国—办好人民满意的教育”的教育宏观政策框架，构筑起支撑国家发展与民族复兴的政策联动机制。这决定了其建设必须坚持社会主义方向，回应人民多元需求，并以体系化改革驱动教育整体优化。在理论层面，现有研究已开始从本体论、价值论与目的论三重维度进行建构。本体论上将其界定为契合人民群众日益增长需求的更高质量、更加公平、更有效率、体系更加完备、更加丰富多样、更可持续发展、更为安全可靠的综合性教育体系。价值论上突出高质量教育体系的公共性、公平性与人本性，认为其核心内涵至少涵盖公共的教育、公平的教育、以人为本的教育三个方面。目的论上则指向国家竞争力提升与人类命运共同体贡献的双重使命，认为高质量教育体系的终极目标不仅在于提升综合国力、增强教育强国在全球范围内的认同度，更在于为构建人类命运共同体提供支撑。

（二）现实循证：剖析高质量教育体系建设的问题挑战与影响因素

研究普遍指出，高质量教育体系建设面临结构性困境，突出表现为区域、城乡与学校之间的资源失衡与发展差距。尤其在基础教育阶段，中西部农村地区受制于教育投入不足、师资短缺及观念滞后等因素，形成教育现代化的薄弱地带。而在微观教学层面，各级各类学校在推进素质教育实施、核心素养培育及促进学生德智体美劳全面发展等环节，仍面临诸多现实阻碍。从系统运行角度看，教育供给侧与需求侧的矛盾日益凸显，需求侧不仅存在群体间的巨大差异性，更面临个性化诉求的指数级增长；供给侧则须破解优质资源分布失衡、教育选择单一化等制度瓶颈。

（三）前瞻探赜：探索高质量教育体系建设的相关对策与建设路径

在对策层面，学者普遍认同体制机制创新是关键突破口，主张通过协同机制优化教育系统内部结构。建设路径的整体设计，要兼顾教育改革效能的整体性提升及改革过程的质量控制。在具体实施中，应将构建优质均衡的基本公共教育服务体系作为重要抓手，以服务技能社会建设需求的职业技术教育体系为推进重点，以开放多元的高等教育体系为核心突破方向，同时以专业优质的教师教育体系为基础，构建起贯穿基础教育、职业教育、高等教育、教师教育等各领域的高质量教育体系。

高质量教育体系的研究图景已初步覆盖教育改革的多个领域，但在理论建构与实践指导层面尚存不足：其一，现有研究对高质量教育体系内涵的界定未形成系统性、科学性与完整性的理论框架；其二，关于建设路径的探讨多聚焦于局部策略分析，未能构建起兼顾顶层设计与基层操作的整合性方案。鉴于此，本研究以前述研究成果为认识基础，以教育强国建设目标为价值坐标，致力于构建具有本土特质的理论范式，探赜符合我国国情的高质量教育体系建设路径。

二、高质量教育体系的科学内涵与时代特征

建设高质量教育体系是中国向全球教育议题提出的发展方向，蕴含鲜明的中国特色，其科学内涵与时代特征具有本体论与价值论的双重创新价值。

（一）科学内涵：“政策—学理—实践”的三重考证

高质量教育体系具有政策、学理与实践“一体三面”的科学内涵，并在三者的互补调和中构筑起系统化、立体化的概念体系。（见图1）

图1 高质量教育体系“政策—学理—实践”的科学内涵图解

在政策内涵层面，高质量教育体系作为政策话语，是国家根据宏观战略布局确立的教育发展方向。当前，我国经济已进入高质量发展阶段，新发展阶段对教育发展提出新要求，也推动教育供需关系由“供给侧主导”向“需求侧主导”转变。为达到新的供需动态平衡，须开展教育体系性变革。我国以《教育强国纲要》等系列政策文件对高质量教育体系建设的各个环节进行规范引导，从教育类型与功能领域系统构建了教育强国建设的“八大体系”，明确了高质量教育体系建设的基本框架与行动指南，成为国家意志转化为教育发展动能的核心载体。因此，高质量教育体系的政策内涵，是在国家教育法律法规、标准体系和宏观方针共同引领下，旨在实现教育系统高质量发展的整体性、结构化体系框架。其具体体现为四大支撑性政策维度：顶层依据维度确立战略方向与根本原则，行动设计维度明确中长期目标与规划，实践运行维度制定质量标准与操作规范，支持保障维度提供制度环境与资源供给。这四大维度进一步具象为八大核心领域，构筑起政策内涵的关键支柱：高质量教育法律框架筑牢法治根基与行为边界，确保教育事业有法可依；政策集群以党中央、国务院及教育部文件构成主体内容，落实国家教育意志；标准体系整合与研制各级各类教育国家标准，提供可量化的质量规范；结构要素布局则聚焦教育资源配置、师资建设、经费投入等核心要素的优化协调；育人机制以立德树人为根本任务，系统设计培养方案、培养目标、课程结构、评价机制等育人环节；行动路径通过专项工程、计划与改革举措，为体系变革提供实践方案；治理架构通过优化教育决策、执行、监督、评价等流程，提升公共服务效能；服务网络保障教育体系有效运行，满足多元教育需求。这八个方面直面当前国家教育高质量发展的核心政策关切与实践难点，是对现有重大政策议题的系统性构建与聚合。

在学理内涵层面，高质量教育体系坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循。从话语构成来看，高质量教育体系是在教育体系与高质量发展两大基础概念上衍生形成的本土理论成果，其理论内涵主要由高质量、体系化与自主性三个维度构成。高质量是对事物发展状态的客观描述与价值判断，其要求在“质”与“量”两个维度均实现优质发展状态，具体体现为教育价值享用程度与质量合意性的提升。体系化表征着高质量教育体系是一个要素完备、结构均衡、功能特定的运作系统。教育体系是“为达到一定的教育目的，实现一定的教育、教学功能的教育组织形式整体”；高质量教育体系可视为一个由相互关联的各类教育要素共同组成，兼具特定功能与协调运行特性的有机整体。自主性则表明其服务于我国教育强国与中国式现代化建设，秉持人民至上的发展理念，满足人民对优质教育的需求。本文将高质量教育体系的学理内涵界定为：以人民为中心、服务经济社会发展、具有中国特色且达到世界先进水平的教育体制与系统。该体系具备发展性与系统性两大特征。发展性聚焦于教育体系的演进品质与时代使命，强调其必须具备更加创新、优质、均衡、公平、全面、协调、安全、可持续等特征，是对教育强国战略及新发展格局下教育先行内在要求的直接回应；系统性则强调体系内部结构均衡协调、要素整全良好、运行规范高效、功能效益优质，实现各层级、各类别教育的有机衔接与整体效能最大化。

在实践内涵层面，高质量教育体系作为关联未来教育发展的宏观政策目标与行动设计，其实践性特征主要体现为人才培养质量优良、群众满意度显著且契合新质生产力发展的时代诉求，进而实现教育链、产业链、创新链、人才链的深度融合。实践运行中，将宏观政策精神与学术理论向具体可操作的实践环节转化，创建高质量教育体系建设的实践框架与行动标准，回应人民群众对各级各类高质量教育的现实诉求。由此，高质量教育体系的实践内涵是指以有效落实国家教育法律法规、标准和方针政策为基础，创构具备强大思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力的各级各类教育高质量发展的实践样态。宏观样态对应《教育强国纲要》提出的“八大体系”，即构建固本铸魂的思想政治教育体系强化价值引领，建设公平优质的基础教育体系促进教育均衡，打造自强卓越的高等教育体系服务国家战略，完善产教融合的职业教育体系支撑产业发展，建立泛在可及的终身教育体系服务学习型社会，构筑创新牵引的科技支撑体系驱动教育改革，建设素质精良的教师队伍体系夯实人才基础，深化开放互鉴的国际合作体系提升全球影响力。微观样态则聚焦学校教育层面，推动发展规划、学校文化、德育活动、课程体系、教学改革、学生评价、教师发展、学校治理等要素的协同提质。

对高质量教育体系科学内涵的深入阐释，应构建起“政策—学理—实践”相互支撑、互融互通的有机整体，在这三重互构下，推动政策话语、理论话语与实践话语形成整体统一的耦合作用，为高质量教育体系完整内涵的科学界定提供立体化的精准阐释。

（二）时代特征：“公平—优质—新质”的进阶互构

高质量教育体系的时代特征，呈现为由“公平”到“优质”再到“新质”的进阶迭代态势，体现出教育体系在发展中的内在逻辑与价值取向。

公平是高质量教育体系的首要特征。教育公平作为现代教育体系的核心价值取向，保障高质量发展的普惠性，是“高质量”覆盖全体教育、实现教育整体提升的前提。传统教育公平主要聚焦于入学机会均等的单一向度，新时代教育公平已演进为涵盖过程公平与结果公平的三维结构，呈现出从“基础性公平”向“优质性公平”的螺旋跃升。高质量的教育公平须具备本质导向、微观深入、省域覆盖和世界视野的特质。区域公平上，教育公平的核心是要推动城乡教育深度融合，实现区域教育优势互补与资源共享，优化教师队伍、财政投入、学位供给等资源的精准配置机制。类别公平上，高质量教育体系作为多元融合的教育供给体系，既保障基本公共教育服务优质均衡，也推进非基本公共教育服务普惠性发展，强化学前教育服务建设与特殊教育支持体系，实现服务范畴从学段割裂转向全周期覆盖，供给方式从同质配置转向精准适配，发展模式从分类推进转向系统集成。个体公平上，高质量教育体系所内蕴的教育公平观强调教育供给的适配性而非同质化，主张依据个体禀赋与潜能差异设计培养方式，让每个受教育者都能在契合其特质的教育环境中获得最优发展。

优质是高质量教育体系的核心标准。“高质量”的核心在于“质”，优质是衡量教育体系是否达到“高质量”的标准，它超越了简单的规模扩张，聚焦教育过程的有效性、教育结果的卓越性以及教育对社会与个人发展的实际贡献度，更是国家培养拔尖创新人才、提高劳动者素质、支撑国家科技自立自强与提升文化软实力的关键。从全球教育变革来看，以优质的教育推动强国建设成为各国共识。芬兰通过立法保障教育经费投入，以全纳教育理念构建“三级支持体系”，依托高素质教师队伍为全体学生提供分层递进的教育支持，以教育公平与质量的深度耦合为国家发展持续注入动力。美国以“卓越教育”为战略支点，破解教育资源失衡等难题，探索教育质量与社会公平的协同推进机制。这些实践印证了联合国教科文组织（United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization，UNESCO）《教育2030行动框架》所提出的“优质、公平、包容性”理念。该框架揭示了优质的教育体系应具有的基本属性及其蕴含的规范性要素，对我国构建高质量教育体系的理念、政策和行动具有指导意义。在我国，《教育强国纲要》、《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》、《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》等政策文件的印发，标志着我国正在构建中国特色的高质量教育体系。该体系以优质教育服务为基本方向，以制度创新释放教育资源潜能，通过集约化发展实现教育投入产出效益最大化，从而系统性优化教育发展的动能、过程与方式。高质量教育体系并非单一维度的优质化追求，而是涵盖结构优化、制度创新等多重属性的复杂系统，其优质状态既是体系建设的显性表征，也是各要素协同作用的结果呈现。

新质是高质量教育体系的创新动力。“新质”的本质是创新。“新”指向新理念、新业态、新技术、新体系；“质”聚焦高质量、高水平、高效率、可持续。人工智能、5G、区块链等新兴技术正在重塑社会生产生活方式和知识形态。教育体系不能固守传统，须通过改革创新培养适应未来社会的人才、服务国家创新驱动发展战略。“新质”已成为教育体系保持时代性、前瞻性和引领性的内在驱动力。作为关键“新质”力量，教育数字化正在重塑教育生态。一方面，以制度创新激活发展动能，深度融合中国特色社会主义制度优势、超大规模教育体系的规模优势与数字技术的智能优势，形成制度保障、规模效应与技术赋能的协同共振机制。另一方面，以模式创新重构教育体系，借助云计算、大数据、人工智能等技术集群，打造出具备靶向化、个性化与系统化特征的教育新格局，实现精准施教与因材施教的有机统一。同时，以效能创新引领质量跃升，通过打破时空边界、优化资源配置与创新评价机制，推动教育服务从标准化供给向优质均衡转型。

三、高质量教育体系建设的背景条件与现实挑战

我国教育能够迈向高质量发展并形成体系化建设格局，根本在于中国特色社会主义制度下的国家战略引领、文化传统共识及改革创新驱动。目前，我国高质量教育体系建设已取得积极进展，但须清醒认识到，建成之路依然任重道远，仍面临诸多挑战。

（一）我国高质量教育体系建设的根本动因

高质量教育体系建设是多重动力协同作用的系统工程。在复杂多变的发展环境中，我国教育体系凭借显著的制度性优势、文化传统和坚实的人才资源结构性支撑，展现出强劲的发展韧性。

国家集中力量办教育的制度统筹力驱动。中华人民共和国成立以来，我国形成了以国家集中统筹为基本特征的教育治理范式。在战略定位上，党和国家始终将教育视为国家发展的基础性工程，将教育优先发展纳入国家治理顶层设计，实现教育资源投入与教育体制改革的双向互构。在政策供给上，自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》开启教育体制改革序幕，至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确立质量提升路径，再到《中国教育现代化2035》、《教育强国纲要》等构建未来发展蓝图，已形成高质量教育体系建设的政策链。在实践成效上，以义务教育为例，我国义务教育历经扩容增量、重点建设的教育普及阶段，已达成固本增速、公平导向的均衡发展阶段，如今已迈向改革创新、质量导向的优质均衡发展阶段，直观印证了国家制度统筹力的实践价值。

民族精神与集体认同的文化内驱力引领。从历史维度看，中华民族数千年“尊师重教”、“学而优则仕”的文化根脉与近代以来救亡图存的民族基因，塑造了全社会重视教育的价值共识，更形成了持续推动教育发展的文化自觉。这种文化基因在价值维度上催生出独特的集体主义取向，即强调个体成长与国家命运的统一性，将教育视为实现民族复兴的重要途径，进而推动教育体系自觉聚焦于服务国家战略需求。从“教育救国”到“教育兴国”到“教育强国”，是一代又一代人从意识觉醒到战略自觉的集体主义升华。正如基辛格（Henry Alfred Kissinger）在《论中国》中所言，“中国文化的坚韧以及人民间的强大凝聚力”，恰与集体主义文化传统的价值取向形成家国同构的教育哲学。在新时代，社会主义核心价值观亦发挥强大的精神力量，通过家国情怀培育与文化创新实践，将个体发展融入国家需求，为教育质量提升提供精神养料。在历史传统与时代精神融合的文化内驱力作用下，我国教育体系在改革中不断实现传承与创新的辩证统一，并最终形成具有中国特色的高质量教育范式。

人才培养与科技变革的创新实践力支撑。高质量教育体系既是世界重要人才中心和创新高地的重要特征，也是加快推进世界人才中心建设的最大动力机制。在数智化加速演进的背景下，教育体系必须通过培养具有跨学科思维、技术应用能力与创新素养的人才，回应科技革命对人力资源结构的重塑要求，为战略性新兴产业发展提供智力支持。人工智能、大数据等技术的深度渗透，正倒逼教育模式革新，推动教育场景从知识传授向实践创造转型，并以此催生出个性化学习、虚实融合课堂等创新范式。高质量教育体系建设承担着以数字技术突破教育公平的物理边界和以人文精神筑牢人性发展根基的时代使命。人才培养与科技变革协同共生的创新实践力，成为驱动教育高质量发展的核心动能。作为引领科技革命的先导力量，教育应进一步重塑人才培养范式，全面推进教育数智化转型，以数智技术为支撑建设符合时代需求的高质量教育体系。

（二）我国教育体系建设的已有成就

整体上看，我国已建成世界最大规模且有质量的教育体系，全方位提升了国民素质并为经济社会发展注入强劲动力。

我国已建成纵向贯通、横向协同的现代教育体系架构。在纵向衔接上，已形成覆盖学前教育至高等教育，再至继续教育的完整链条。党的十八大以来，基础教育基点不断夯实。学前教育和义务教育已达到世界高收入国家平均水平。义务教育在办学条件、师生比等硬件层面已实现基本均衡的阶段性目标。高中阶段教育普及水平不断提高，办学质量整体提升。职业教育对经济社会发展的适应性不断增强，办学形式更加灵活。高等教育整体实力显著提升，通过“双一流”建设培育出多所国际知名高校与优势学科，在育人方式、办学模式、管理体制、保障机制等关键领域开展持续性创新实践，为世界重要人才中心和创新高地建设提供核心支撑。继续教育体系通过结构性改革焕发新活力，有力促进教育公平、服务终身学习，推动学习型社会建设。在横向协同上，我国始终坚持职业教育与普通教育同等重要，出台系列政策构建“中国特色现代职业教育体系”，建立职普融通、产教融合、科教融汇机制。党和国家积极推动高校与企业、科研机构合作，开展产学研用协同创新，培养适应社会需求的创新型人才。教育体系架构的完善与发展，为我国从教育大国向教育强国迈进提供了坚实基础。

我国教育体系建设紧密对接国家重大发展战略，持续优化人才培养结构，服务能力显著增强。党和国家围绕科教兴国、科技强国、人才强国等战略目标，强化基础学科战略布局，依托“强基计划”、“拔尖计划”等国家专项，强化数学、物理等基础学科的支撑引领作用，不断破解关键领域人才储备不足的“卡脖子”困境。加快工程技术教育范式转型，通过实施“卓越工程师教育培养计划”推动产教融合制度创新，打破工程技术人才培养学科化、院系制的传统组织模式，教育服务经济社会发展的能力不断增强。在服务民生需求方面，党和国家践行“以人民为中心”的教育发展观，积极构建优质均衡的基本公共教育服务体系，满足人民群众“上好学”的期盼。同时，通过政策倾斜与资源统筹，缩小区域、城乡、校际差距，显著提升教育“软实力”。依托国家中小学智慧教育平台，以数字技术推动优质教育资源覆盖农村学校，赋能教育公平迈入新阶段。

我国聚焦提升治理效能与强化制度供给，在体制机制建设等领域取得显著成就。一方面，教育评价改革取得阶段性成效。自2020年《深化新时代教育评价改革总体方案》印发以来，国家层面的配套政策体系逐步健全，搭建起新时代教育评价改革的“四梁八柱”。教育评价改革着力扭转“五唯”顽疾，推动建立起以立德树人为核心、多元综合评价为支撑的新体系，部分领域长期存在的教育功利化倾向得到有效遏制。另一方面，我国教育法治化进程显著提速。通过密集立法修法，教育治理的法治基础进一步夯实。《中华人民共和国职业教育法（修订）》、《中华人民共和国学前教育法》、《中华人民共和国学位法》等法规的相继出台与完善，形成了覆盖关键教育领域、层次分明的法律体系，极大地强化了高质量教育体系的制度刚性，为规范办学行为、保障各方利益、促进教育公平提供了强有力的法治支撑与制度保障。

（三）高质量教育体系建设的现实阻滞

高质量教育体系在当前建设中仍存在发展不均衡、协同性不足等现实问题，应进一步明确高质量教育体系内部子系统的协调性问题、内部要素的协同性问题以及外部供给的保障性问题。

高质量教育体系内部子系统存在整体性均衡困境。当前，我国虽已构建起各级各类教育的完整体系，但教育系统内部不同层级与类别教育间的非均衡问题仍未消除。纵向结构看，学前教育与高中教育依旧属于薄弱领域。我国虽已形成学前教育、义务教育与高等教育的法治化框架，但高中教育立法保障仍相对滞后。学前教育“入园难”问题已转化为“入好园难”，在人口变动背景下正出现结构失衡倾向。高中教育在长期以来“重点”与“非重点”高中体制影响下，公立普通高中之间、公立与民办高中之间质量差距依然较大，导致内卷成为社会性焦虑。横向结构看，普通教育与职业教育、学历教育与非学历教育的协同机制尚未健全，职业教育社会认可度仍低于普通教育，二者在人才培养目标、课程设置等方面存在较大差异，导致学生跨类型教育转换存在障碍。我国教育结构体系具有典型的金字塔形特征，高等教育人才培养存量占比偏低。随着老龄化社会进程的推进，我国正逐步从人口红利阶段过渡至人口负担阶段。当前我国整个教育结构体系与经济社会发展提出的新要求仍存在一定程度的适配差距。

高质量教育体系内部要素间存在协同性困境。我国教育改革经历了从单要素突破到系统集成的演进过程，反映出教育体系内部要素协同的渐进优化需求。在改革开放初期，单要素改革聚焦于课程、教学等孤立环节，其针对性较强，在短期可取得预期效果，但要素间相互割裂，导致出现协同性与整体性瓶颈。高质量教育体系建设须深化教育综合改革，强化顶层设计，进一步优化教育的诸多要素，以提升改革的系统性、整体性与协同性。当前，学校内部要素间的协同性问题尤为突出。学校作为教育实践的关键载体，其内部各要素之间的协同状态尚未成为高质量教育体系建设的有效实践支撑。具体表现在：部分学校高质量发展行动计划尚未系统研制，更具活力的学校文化有待凝练，德育提质工作的全面性仍显不足，课程创新性探索不够深入，教学模式特色不鲜明，教师队伍水平有待提升，学校治理开放程度有限，学生评价体系的公平性也有待进一步完善。同时，教育主体要素间的协同性问题同样突出，家庭、学校、社会三大育人主体在协同育人中存在价值认同离散、责任边界不清、机制建设松散等困境。应将“教联体”建设作为新时代解决育人主体间协同性不足的有效手段，促进学校教育、家庭教育与社会教育深度协同，形成全方位、多层次、宽领域的育人合力。

高质量教育体系建设的外部供给存在保障性困境。在教育经费保障方面，我国尚未健全教育投入的长效保障机制。尽管历史上多渠道筹资政策曾有效补充财政教育投入，但当下实现这一目标仍需克服多重阻碍。同时，质量导向的投入管理机制有待优化，经费支出结构须进一步调整。在教育法律体系方面，部分关键领域存在明显短板。教育法制横向覆盖性不足，虽然我国教育法律体系已初具规模，但有些重要的教育领域所涉及的教育关系、教育活动缺乏系统的法律规范，只能依赖其他单行法的零散规定，难以形成依法治教的体系化局面。教育法律纵向协调性不强，完备的教育法律体系应秉持“下位法服从上位法”的原则规定，而我国教育法律缺少配套的下位法，并逐渐形成了“单行法＋规范性文件”配套模式。教育实践中的具体问题多依靠规范性文件解决，本质上仍是政策治理而非法律治理。从教育评价与标准体系来看，教育评价改革的牵引作用未能充分发挥，对高质量发展的导向、激励功能尚未完全激活；国家层面的教育质量管理机构尚未成立，致使标准制定和组织评估等工作缺乏统筹。从数字技术与教育融合程度看，当前仍处于初步探索阶段。人工智能、大数据等技术在个性化学习、教育决策等方面的应用效能未充分释放，智能设备与教学实践的协作机制尚未健全，亟待构建技术创新、制度完善与教育变革的协同机制。

四、战略选择：高质量教育体系建设的中国方案

高质量教育体系作为国家政策话语，紧密呼应中国教育现代化与教育强国建设的重大战略布局。面对教育体系建设中的诸多困境，亟须推动高质量教育体系的系统性、整体性与协同性建设。基于前文对高质量教育体系的分析，应从方法论层面提出突围路径，贡献高质量教育体系建设的中国方案。

（一）立法立规：完善高质量教育体系建设的政策供给

高质量教育体系政策供给的核心路径，旨在依托宏观层面法律法规的优化完善与政策供给的精准推进，搭建以教育法律、教育政策、教育标准为核心导向的体系建设方案。

推动教育法法典化，强化高质量教育体系建设的法治保障。教育法法典化是对建设高质量教育体系外在需求的回应，对确定教育权责、规范教育行为、提高教育效能具有基础性作用。我国以《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为统领，已初步形成涵盖多部单行法的教育法律框架。教育法法典化具有理论及实践层面的必要性，而教育法的体系化则是教育法法典化的必经阶段。相关立法部门应当系统总结并充分借鉴其他领域法典编纂的成功经验，科学制定符合教育领域特点的法典编纂方案，构建以宪法的教育条款为根本遵循、以《教育法》为核心支柱的教育法法典体系框架。通过教育法的体系化构建，既保持现行教育法律制度的稳定性，又能针对教育改革发展中的重难点问题提出创新性制度设计，最终形成支撑高质量教育体系建设的完备法律保障机制。

构建教育政策链，优化高质量教育体系建设的运行支撑。政策链指由各类政策依托相互间的关联性，按照特定的层级结构与政策作用机制，客观构建的政策影响链条。教育政策链能够破解政策孤立局限，推动各类政策在时序层面相互衔接、层级层面相互配套、内容层面相互补充，进而形成政策链体系。建设高质量教育体系需要强有力的政策支撑，教育行政部门要精准识别与新时代教育高质量发展需求不相适应的传统政策条款，通过供需匹配分析，提出符合数字时代特征、契合创新人才培养的政策议题，并从国家战略层面统筹规划，搭建面向2035年建成教育强国的政策框架。各级政府要围绕高质量教育体系建设目标，构建纵向贯通由学前至高等教育各学段，横向覆盖办学体制、评价机制、资源配置等维度的立体化政策体系，特别要强化特殊教育、终身教育等薄弱环节的制度供给，确保政策链条及政策内容的完整性与协同性。政策执行与监管部门应完善和强化政策执行与评价过程，以科学的政策评价体系对政策实施效果进行客观评估，及时发现并纠正政策执行中的问题，切实将政策文本转化为教育实践成效。

健全教育标准群，提供高质量教育体系建设的行动依据。教育标准是高质量教育体系的测量尺度和方向指引。从结构维度看，教育标准群是包含纵向层次标准与横向功能标准的立体化架构。纵向标准群如幼儿园办园标准、义务教育学校办学标准、高中教育学校办学标准等；横向标准群如各级各类学校课程标准、教师专业标准、管理评价标准等。从实施维度看，应形成国家、地方与学校三级标准体系，兼顾教育公平与差异化发展。以义务教育优质学校建设为例，标准体系既要完善现代学校制度框架，推动课程向融合化、智能化转型，也要重塑政府、市场与学校的权责边界，在平等基础上追求卓越。体系化的标准群能为高质量教育体系建设提供明确的实践遵循，助力各级各类教育对标研判、找准差距，明确改革与创新的方向；同时，为教育评估工作提供科学支撑，确保评估过程可全面且客观地体现教育质量层次，进而为教育政策的制定环节与调整过程提供有力的数据支撑。

（二）新质引领：探索高质量教育体系建设的靶向突破

高质量教育体系的靶向突破实施路径，须从中观维度切入，探索在新质生产力等先进理念引领下，如何在高质量教育体系建设的目标设定、实施过程及成果呈现上实现突破与创新。

确立高质量教育体系“三新”目标，实现新理念、新技术与新生态的目标创新。在新理念维度，紧密对标新发展理念、高质量发展理念以及新质生产力理论等先进理念，以此为导向，全面推动教育体系的系统性变革与教学方法的深度革新，促使教育理念与时俱进，契合时代发展需求。在新技术维度，以数字化、网络化与智能化技术的深度融合为核心驱动，提供丰富多样、便捷高效的教学资源和实施手段，有效助推教育模式的创新转型与教学方法的优化迭代。从新生态视角出发，依托新产业、新业态与新型发展模式的深度协同，推动高质量教育体系培育大批能够适应未来社会发展需求的高素质人才，为社会发展持续注入动力。

构建高质量教育体系“三全”样态，实现全要素、全过程与全方位的过程突破。全要素视角下，高质量教育体系的各组成部分并非孤立，而是紧密关联、相互依存的有机统一体。须高度重视体系各要素间的协同效应，通过优化要素配置、强化要素互动，保障各要素彼此促进、协同推进。全过程视角下，高质量教育体系的理念要贯穿各级各类教育的所有环节，具体涵盖从基础教育到高等教育的学段衔接，从课堂教学到社会实践的场景延伸，从知识传授到能力培养的目标转化等维度，实现不同教育形式与社会需求的有效衔接。全方位视角下，要兼顾各级各类教育发展特色，强化高质量教育体系的内部联动机制，形成教育资源共享、优势互补、协同发展格局，确保高质量教育体系全面覆盖各类教育的发展。

追求高质量教育体系的“三优”成效，实现质量优、效益优与声誉优的结果跃升。在质量方面，高质量教育体系要求各级各类教育体系的内部要素与外部结构都保持高质量发展态势。在教育资源配置、教育教学过程、教育管理机制等各个环节都以高标准推进，确保教育体系各要素协调运转。在效益方面，高质量教育体系建设要将效益置于优先位置，这不仅涉及教育投入产出的经济效益，更涵盖教育对个体成长、社会发展所产生的综合效益。通过优化教育资源利用率、提升教育活动产出效能等方式，以优质教育成果回应人民对优质教育的需求。在声誉方面，要提升我国教育的国际话语权，通过本土教育生态的优化与全球教育治理的创造性参与持续扩大影响，为世界教育发展贡献中国智慧与方案。

（三）数字赋能：优化高质量教育体系建设的资源配置

数智时代，高质量教育体系的资源配置路径须以科技创新为核心支撑，全面释放科技创新潜力，聚焦微观层面探索技术赋能教育资源配置路径，通过数智技术优化资源调配效率、精准匹配供需。

创设大数据循证的教育经费智能化决策新机制。要构建基于大数据的教育经费投入理论模型，整合教育经费投入的宏观政策与微观执行数据，构建起覆盖区域差异、学校类别、学科需求与学生特征的立体化分配体系，确保经费分配的科学性。在此基础上，明确教育经费投入的证据水平和标准，建立健全以师资配备、生均拨款、教学设施设备等资源要素为核心的教育资源投入标准体系。通过建立包含教育质量监测数据、资源配置效率指标、学生发展追踪数据等多源数据的证据评估体系，用机器学习算法量化分析教育经费投入效益，制定差异化的投入优先级标准。最终依托教育经费管理平台，构建实时监测的智能循证系统，动态采集投入效果数据，运用预测模型模拟投入策略、结合实证方法验证干预效果，形成可动态调整的精准投入方案，实现教育经费投入从粗放式分配到需求导向型精准配置的范式转变。

推动数智化赋能的教师专业发展新范式。优质师资是教育资源配置的核心，须依托数字技术实现智能支持。基于数智化教育底座，教师群体能够借助多元化平台开展教研合作，充分发挥数智技术在多维数据采集、分析工具研制等方面的优势。具体而言，应用大数据分析等技术手段，为我国各级各类教师队伍的基本素养“画像”，明确在教育强国建设背景下，教师队伍素养的现状水平与发展差距。深入探讨数智化背景下教师队伍的理想素养模型及其发展策略，从教育理念、专业知识、教学技能、信息技术应用能力等多维度构建理想素养模型并制定发展策略。此外，创建教师智能研修平台，探索通过数智化技术优化教师素养提升的路径和方法，如开发线上培训课程、搭建教师专业发展社区、利用智能教学辅助工具等，助力教师不断提升自身素养。

构建虚实共生的教育资源配置新形态。“虚实共生”强调数字虚拟教育世界与实体现实教育世界的深度融合，是数智时代教育学变革的典型镜像。虚实共生并非仅指现实教育场景的数字化呈现，或是对虚拟教育场景的自主构建，而是二者深度交融的有机统一形态，全方位、多维度激活教育场景，深刻影响场景化学习的实现路径、教学场域的架构形态、混合式教学的未来发展模式、在线教育的演进方向及教育元宇宙的应用潜能，最终实现数字虚拟教育世界与实体现实教育世界的无缝衔接。实施虚实共生的教育资源形态再造，要整合虚拟—实体教育资源，构建有机融合的教育资源新形态。应着力建设高质量数字教育资源库，以此满足不同学生多元化的学习需求；再借助虚拟现实双向映射技术，全息化智能匹配实体教育资源与虚拟教学要素。同时，引入市场机制，充分发挥市场在资源配置中的作用，推动教育资源向高效益领域流动。最后，推广虚拟—实体混合教育模式，开发基于XR技术的混合现实教学场域，集成全息投影、数字分身、环境感知等功能，构建可依据学习者生物特征数据实时调控的智能教育场景，打破时空限制，实现教育资源的高效利用。

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柳海民 满莹 | 高质量教育体系建设：理论辨识与战略选择

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